中国网通监管事务部总经理 崔涛

    互联互通是多运营商环境下政府对电信运营企业的基本要求，是国家实施电信体制改革成败的关键，是法律法规要求的刚性原则，也是企业进入电信市场必尽的义务。互联互通关系到我国电信业改革与发展的大局，关系到我国电信市场的环境与秩序，关系到我国作为世贸成员国履行承诺和义务的能力，也关系到对广大电信用户的服务质量和服务态度。因此，互联互通是每个电信运营商必须要做好的工作。然而，互联互通工作又是复杂的、敏感的和艰苦的，互联互通的纠纷是企业经济利益矛盾的集中表现，是电信领域深层次问题的突出反映。引发纠纷的原因是复杂的、多方面的，种种原因交织在一起，扯不清，理还乱，积弊深远，形成“求而不联，联而不通，通而不畅，畅而不久”的现象，这些现象在老运营商，新运营商，大运营商，小运营商身上无不存在，行百步而笑九十，不同角色经常转换，运营商把互联互通作为博弈的舞台，攻防的武器。要想解决好互联互通问题，就必须首先认真分析影响互联互通的原因，这里归纳了影响互联互通的10种原因，并对这些原因进行了分析。

1、认识不到位的原因

    目前，在部分运营商眼中，本方电信网与其它电信网互联互通后，企业现有的市场就会被侵蚀，业务就会被分流，这是典型的“地盘意识”，归根结底是垄断意识在作怪。这种垄断意识不是先天就有的，完全是后天的产物，一旦客观条件具备，有了一定的“地盘”，这种意识就随之而来，不分主导运营商与非主导运营商，固定网运营商与移动网运营商，但尤其以老运营商为甚，因为老运营商先天就拥有“地盘”。这里的“地盘”主要指已有的市场领域。

2、技术方面的原因

    电信网的技术是十分复杂的，也是在不断发展的，这就需要掌握技术的人或组织不断积累，而积累是要有个过程的。技术的复杂性和发展性使得电信企业总在发现和解决一个又一个的技术问题，这是电信企业永恒的工作主题。技术问题不仅存在于网内，更存在于网间，这是由于沟通和配合的机制不同造成的。由于电信网络具有全程全网、联合作业的行业特点，完成一个跨网的业务需要依赖双方网络共同的技术实现，仅靠一方是不行的。在实践中因技术问题造成网间不畅是经常发生的，如网间信令配合有误问题、路由组织错误问题、主叫号码传递不规范问题、局数据制作不准问题等等，最有说服力的是两网计费数据永远对不上，即使在信息产业部规定的3％误差以内也争议不断。这些技术问题给互联互通工作带来了误解，造成了困难，形成了隔阂，是导致互联互通纠纷升级的元凶之一。技术问题在各个运营商当中皆有之，但以新兴运营商为甚，因为新兴运营商的技术积累往往不如老运营商，老运营商帮助新运营商解决技术问题从而改善互联互通质量的例子比比皆是。
    互联互通是电信体制改革的产物，它是伴随联通公司成立而诞生的，但真正意义上的互联互通是在中国移动与中国电信的分拆才提到电信系统的议事日程上的，而中国移动成立到今天只有短短四年的时间。在这段时间内，政府为了规范电信网间的互联互通工作，相继出台了一些法规及规定，但由于当时业务及技术的局限性，互联互通的这些规定还不够细致完善，存在许多未定的政策空间，有协商的余地，而不同的法规和规定之间还存在相互矛盾的地方，运营商往往在这些政策空间里争执不休，使许多问题久拖不决，为互联互通矛盾的升级积累了燃料。对于网间互联互通纠纷，目前政府部门只能依靠《中华人民共和国电信条例》及信息产业部的几份文件来规范，而这些文件及条例对目前复杂的互联互通形势的指导和管理能力。

3、监管政策不完整不配套的原因

    不管是主导运营商还是非主导运营商，也无论是固定网运营商还是移动网运营商，不论企业大小、定位如何，进入电信行业都要有相应的监管政策对其权利进行保障，对其义务进行规定，对其责任进行明确，而且三个方面是要对等和统一的。而目前的监管政策却无法保证这三个方面的统一。例如，承担普遍服务的企业却没有得到普遍服务的补偿，又例如，不对称管制的条件不明确、不科学，各运营商的情况已经发生了很无论是大变化，甚至发生了本质上的变化，但不对称管制的对象却一直未变化。由于监管政策的不配套，使得各运营商的权利和义务没有得到统一，形成极不平衡的局面，从而极大地挫伤了主导运营商互联互通的积极性。
    在我国，邮电合一时，普遍服务的义务是由原邮电部来承担的，那时候普遍服务是靠行政命令、收支系数交叉补贴来实现的。政企分开后，普遍服务的义务落在了原中国电信头上。而电信再次分拆后，普遍服务的义务主要由中国电信与中国网通来承担。这就导致了互联互通后，其它运营商只会采用“撇油脂”的战略去抢夺主导运营商利润较丰厚的优势市场，如城市市场、大客户市场，而决非去发展看不到利润的贫瘠市场，如农村及边远山区市场。这样，互联互通后，主导运营商的普遍服务义务并未减轻，更由于互联互通损失了赖于为普遍服务提供补贴的优势市场，这对主导运营商来说，无异于雪上加霜。
    不对称管制政策的不合理也对互联互通产生负面影响。在市场开放的初期，采取不对称管制的方法，对原先居于垄断地位的主导电信企业采取严格的限制措施，扶持新的市场进入者，可以尽快形成有效竞争的局面。但当前随着新技术、新业务的发展，电信业务相互替代性的日渐显著，原先非主导运营商实力的增强和对主导运营商的拆分，从用户数量、网络规模、覆盖范围、接人能力、业务许可、市场结构、营收多少、利润高低和负担轻重等方方面面，目前的运营商格局已与几年前不可同日而语，因此不对称管制的前提和条件已发生了很大变化。另外，不对称管制政策对所谓的主导运营商的业务发展带来不利的影响，此种做法保持了对新兴运营商及亏损运营企业的补贴，但这必将抑制新兴的投资市场，使的整个电信业发展受到限制。因此，我国的电信不对称管制政策应该改变传统观点，综合考虑不对称管制政策对电信产业和市场结构的影响，及时对传统电话公司的不对称管制政策进行调整，而不能死抱着固网等于垄断的信条不放，要与时俱进。

4、恶性价格战的原因

    目前，在电信行业中，最棘手的两个问题是市场竞争问题及互联互通问题，严格来讲，各个电信运营商都不应该将两者混为一谈，这一点，信息产业部也多次发文进行明确，但在实际操作中，将两个问题完全独立来考虑根本是不可能的。实际上，近几年发生的多起互联互通纠纷，其起因均是由市场的恶性竞争而引发的。换句话说，市场的恶性竞争是导致网间互联互通障碍的最直接的原因。
    恶性价格战激化了运营商之间的矛盾，也激发了网间话务量的迅速增加，从而形成网间中继经常紧张的局面，使得互联互通形势进一步恶化。目前我国对基础电信业务实施价格管制政策，而有些运营商出于自身利益和发展目标的考虑，积极主动地违反价格管制政策；挑起价格战，另一个同类运营商立即跟进，以其人之道还其人之身，大打出手，昏天黑地。由于价格的市场相关性，价格战的结果很快就秧及其他未参加价格战的运营商，使其无故蒙受损失，于是各大运营商间的矛盾突起，相互间的互联互通也因此陷入困境。从实践上看，恶性价格竞争往往成为一个地区各类互联互通问题的导火索，助燃剂，使得互联互通环境进一步恶化。

5、违规经营的原因

    电信市场是受政府监管的市场，经营各种电信业务是要有经营许可的。有的电信运营商法制观念淡薄，置信息产业部的规定于不顾，擅自扩大经营范围，违规经营，经营一些无进网许可证的三无产品，开办自己没有经营许可的业务，不按行政区划经营放号，随意扩大自己的业务经营范围等等。如，一些运营商大量向社会投放不符合规定的IP拨号器，在没有网元出租许可前提下不计成本地向用户提供网元出租业务，为了形成不公平竞争的优势跨区域放装电话，任意开办IP电话超市，非主导运营商在与专网的直达中继中非法盗接他网的长途话务量，任意扩大移动公话及移动商务电话的经营范围等均属违规经营的行为。这些违规经营行为加剧了电信市场的无序竞争，严重影响了网间通信质量，造成了网间话务量的极度失衡，也导致了网间互联互通的畸型发展。
   
6、不对等开发业务的原因
    信息产业部颁布的《公众电信网间互联管理规定》(信息产业部令第9号)第一章第三条明确规定了，“电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则实现互联”。在两个电信网间最能体现公平公正的是相互在自己的网上，开放对方的业务。而目前，由于种种原因，在实际的互联互通业务范围内，各运营商之间并未能够完全对等开放业务，如长途业务、IP业务的对等开放、互联网业务的对等开放等。一些运营商一方面强烈要求在对方网上开放自己的各项业务，而对对方在本网上要求开放的业务则尽最大可能去拖延，甚至抬高对方的接入门槛(当然也有政策门槛的问题)，形成了网间业务的不对等开放。一方面对强的一方在众目睽睽下要破除垄断开放市场，另一方面弱的一方却拒不开放己方市场，于是形成一方面是极其有限的。

7、间结算价不合理的原因

    电信网间结算标准太低是影响网间互联互通的主要原因。目前，我国运营商之间的网间结算标准是以业务资费为基础，并兼顾电信行业改革初期的特殊情况，本着扶持新兴运营商目的而制定的，其价格十分低廉，严重背离了成本。这次国内主导运营商的收入结构中就可以看出，互联互通作为一项电信业务，是各运营企业的一项收入来源。据有关资